自軍民融合上升為國(guó)家戰(zhàn)略以來(lái)，社會(huì)各界對(duì)軍民融合的關(guān)注熱情高漲，各種軍民融合規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園、聯(lián)盟、基金等如雨后春筍般涌現(xiàn)，有力推動(dòng)了軍民融合發(fā)展走向深入。但是部分地方和領(lǐng)域也存在一些問(wèn)題，究其原因，主要集中在三個(gè)方面：軍民融合理論研究相對(duì)薄弱；地方 *** 和民企對(duì)困難認(rèn)識(shí)不足；軍工企業(yè)主動(dòng)革新不夠。為做實(shí)軍民融合發(fā)展這篇大文章，提出四點(diǎn)建議：加強(qiáng)政策宣貫和監(jiān)督評(píng)估；建立專(zhuān)業(yè)開(kāi)放的軍民融合智庫(kù)聯(lián)盟；制定《軍民融合工作規(guī)則》；引導(dǎo)各地因地制宜、因區(qū)施策。
一、主要問(wèn)題
（一）對(duì)軍民融合存在認(rèn)識(shí)偏差
實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同地區(qū)不同部門(mén)對(duì)怎么融、誰(shuí)主導(dǎo)、融什么等的認(rèn)識(shí)不一致，部分地方工信部門(mén)表示，推動(dòng)軍民融合主要基于上級(jí)部門(mén)指示，自身尚無(wú)明確發(fā)展思路；一些地方國(guó)防科工系統(tǒng)反映，一無(wú)資金二無(wú)政策三無(wú)手段，導(dǎo)致推動(dòng)工作難度很大；大部分地方領(lǐng)導(dǎo)在談及軍民融合時(shí)首先考慮的是發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，只有國(guó)防科工辦等少數(shù)部門(mén)認(rèn)為應(yīng)以保軍為首責(zé)。由于多數(shù)從本地區(qū)本部門(mén)本行業(yè)角度考量，未站在軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略全局去謀劃，導(dǎo)致行動(dòng)上難以形成合力。
（二）產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)“重量輕質(zhì)”現(xiàn)象突出
很多地方將軍民融合視為促進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，紛紛搞產(chǎn)業(yè)園區(qū)、上項(xiàng)目。一些省未切實(shí)結(jié)合本地資源稟賦和軍民融合產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)條件，大量集中認(rèn)定省級(jí)軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)園區(qū)，片面追求高技術(shù)高附加值產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)度小、平臺(tái)功能不全、配套不夠、模式創(chuàng)新不足，導(dǎo)致軍民融合互動(dòng)效應(yīng)難以形成，并不同程度地出現(xiàn)“同質(zhì)化”“泡沫化”現(xiàn)象。此外，由于多地紛紛爭(zhēng)搶軍工集團(tuán)的 *** 民項(xiàng)目，助長(zhǎng)了軍工集團(tuán)布局碎片化；一些軍工企業(yè)主導(dǎo)建立的園區(qū)最終又成為了軍工企業(yè)的新生產(chǎn)制造基地，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用有限。
（三）軍工、地方“一頭冷一頭熱”對(duì)比明顯
軍工企業(yè)對(duì)軍隊(duì)而言，是“地方”、是“民”；對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域而言，是“軍工”、是“軍”。軍工企業(yè)是天然的軍民融合載體，在推動(dòng)軍民深度融合中應(yīng)當(dāng)扮演積極主動(dòng)作為的軍民融合“先行軍”和“排頭兵”角色。但從實(shí)踐來(lái)看，部分軍工集團(tuán)推動(dòng)軍民融合的呼聲很高、舉措很少。一方面，集團(tuán)層面自我配套、自我封閉的體系沒(méi)有根本改變，優(yōu)勢(shì)民企“參軍”的大門(mén)仍未打開(kāi)；另一方面，下屬單位特別是“三線”建設(shè)時(shí)期成長(zhǎng)起來(lái)的軍工企事業(yè)單位，對(duì)拓展民品的積極性不高。相比而言，地方 *** 依托軍工企業(yè)搶抓軍民融合發(fā)展機(jī)遇的熱情普遍很高，民間投資機(jī)構(gòu)、民企等社會(huì)力量參與的熱情也很高。這種“一頭冷一頭熱”現(xiàn)象，致使實(shí)踐中 *** 、民企與軍工企業(yè)聯(lián)系不緊密，甚至出現(xiàn)了部分地方 *** 替軍工企業(yè)謀劃如何融合的窘境。
（四）軍民融合投資“概念股”推波助瀾
在軍民融合上升為國(guó)家戰(zhàn)略后，在投資機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，軍民融合概念板塊一度成為股市熱點(diǎn)，軍工企業(yè)高估值特征明顯。從基本面看，國(guó)防軍工板塊表現(xiàn)并不突出，自2011年以來(lái)該板塊凈利潤(rùn)連續(xù)四年下滑，其股價(jià)上漲更多的因素在于對(duì)板塊估值預(yù)期的提高上。部分被各大證券公司看好的民參軍企業(yè)，基本面表現(xiàn)也不佳。比如，我國(guó)某上市軍工民營(yíng)企業(yè)2015年股價(jià)一度沖至119元更高位，2016年開(kāi)始一路下跌至25元。實(shí)際上，該公司2015年就虧損5533萬(wàn)元，2016年三季報(bào)虧損4913萬(wàn)元。公司為增厚業(yè)績(jī)賣(mài)掉北京三處自有房產(chǎn)，一時(shí)成為輿論熱點(diǎn)。
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二、原因探析
（一）軍民融合理論研究相對(duì)薄弱
軍民融合研究主要集中在背景形勢(shì)、經(jīng)驗(yàn)做法分析等方面，觸及核心問(wèn)題時(shí)淺嘗輒止，提到解決辦法時(shí)筆墨更少。究其原因，一是基礎(chǔ)研究體系薄弱。軍民融合產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)分類(lèi)體系尚未建立，缺乏權(quán)威統(tǒng)計(jì)口徑，給各地軍民融合產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)等測(cè)算工作帶來(lái)很大困難。針對(duì)軍民深度融合發(fā)展目標(biāo)，相應(yīng)的融合度測(cè)算 *** 和表征指標(biāo)也缺乏權(quán)威研究。二是對(duì)一些涉及重大利益矛盾的問(wèn)題研究不夠深入。比如，軍民融合涉及的 *** 民知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、民參軍知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，以及軍工企業(yè)專(zhuān)家參與軍品定型的“小圈子”模式等重大問(wèn)題，目前仍無(wú)系統(tǒng)研究。三是對(duì)一些敏感性政策研究不足。比如，非國(guó)有企業(yè)申報(bào)軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目時(shí)，依照現(xiàn)行規(guī)定國(guó)撥資金比例超過(guò)50%，要采用資本金注入方式，投資形成的股權(quán)屬于國(guó)有股權(quán)，導(dǎo)致大部分民企不愿接受這種投資方式。據(jù)此，很多學(xué)者認(rèn)為存在不公平、不公正，民營(yíng)企業(yè)有“冤屈”。同時(shí)，由于國(guó)資委對(duì)投給軍工集團(tuán)的國(guó)有資本要求其保值增值，而對(duì)民企卻沒(méi)有明確的考核標(biāo)準(zhǔn)，軍工集團(tuán)也認(rèn)為不公平。
（二）地方 *** 和民營(yíng)企業(yè)對(duì)困難認(rèn)識(shí)不足
軍品科研生產(chǎn)具有高投入、高門(mén)檻、小批量、多品種、多限制、長(zhǎng)周期、單一需求方等復(fù)雜特點(diǎn)，與民品低成本、大批量、多元需求方、市場(chǎng)回報(bào)快等特點(diǎn)完全不同，地方和民營(yíng)企業(yè)對(duì)這些困難和挑戰(zhàn)缺乏準(zhǔn)確把握。一是部分地方以抓民品、抓產(chǎn)業(yè)的方式抓融合，甚至簡(jiǎn)單地以傳統(tǒng)的招商引資形式抓融合。不少地方以編制 *** 民和民參軍的技術(shù)推廣目錄的方式來(lái)解決信息對(duì)接、成果轉(zhuǎn)化等問(wèn)題，但真正落地的項(xiàng)目很少。二是軍民融合產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)盲目照搬其他工業(yè)園區(qū)經(jīng)驗(yàn)和做法，適合軍品科研生產(chǎn)、軍民供需對(duì)接和成果轉(zhuǎn)化特點(diǎn)的園區(qū)配套條件建設(shè)缺乏，導(dǎo)致許多園區(qū)面臨運(yùn)營(yíng)困難。三是很多民營(yíng)企業(yè)簡(jiǎn)單照搬民品科研生產(chǎn)方式來(lái)安排人財(cái)物等資源，不能適應(yīng)軍品立項(xiàng)、招標(biāo)、采購(gòu)等程序要求，導(dǎo)致個(gè)別企業(yè)出現(xiàn)了資金鏈緊張等問(wèn)題。
（三）軍工單位主動(dòng)革新不夠
軍工單位“冷”在主動(dòng)革新不夠，主要表現(xiàn)在：一是動(dòng)力不足而“不想融”，主要集中在集團(tuán)層面和二級(jí)單位。一方面，受多年軍民體制分割、路徑依賴(lài)、利益固化、央企考核機(jī)制等影響，軍工集團(tuán)在承接軍品任務(wù)時(shí)，更傾向在集團(tuán)內(nèi)將任務(wù)從頭包到底，吸納優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源參與的動(dòng)力不足。另一方面，由于近些年來(lái)軍工企業(yè)承擔(dān)的軍品業(yè)務(wù)繁重，集團(tuán)內(nèi)部缺乏激勵(lì)制度，導(dǎo)致軍工企業(yè)拓展民品市場(chǎng)的精力和動(dòng)力也不足。二是權(quán)限不足而“不敢融”，主要集中在二級(jí)以下的子公司。這些單位往往缺乏自主決策權(quán)，特別是國(guó)資委出臺(tái)《中央企業(yè)深化改革瘦身健體的改革方案》后，部分軍工央企下屬單位面臨瘦身健體的壓力，在對(duì)外投資、業(yè)務(wù)拓展、建立法人等方面，受到上級(jí)單位的嚴(yán)格限制。三是能力不足而“不能融”，主要集中在軍工集團(tuán)下屬三級(jí)以下配套單位。這些單位因承包層級(jí)較低，研發(fā)能力不強(qiáng)，先進(jìn)技術(shù)儲(chǔ)備欠缺，設(shè)備設(shè)施較為落后，沒(méi)有可供融合的技術(shù)、設(shè)施和人才。
三、對(duì)策建議
（一）加強(qiáng)政策宣貫和監(jiān)督評(píng)估
一是加強(qiáng)對(duì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》等政策的宣貫，引導(dǎo)各地準(zhǔn)確把握軍民融合規(guī)律和特點(diǎn)、核心和外圍、出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，強(qiáng)化軍地各部門(mén)的大局意識(shí)。二是各地制定《<關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見(jiàn)>落實(shí)工作計(jì)劃》，明確責(zé)任、細(xì)化任務(wù)和節(jié)點(diǎn)，推動(dòng)各項(xiàng)工作有序展開(kāi)。三是加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估，引導(dǎo)各地各部門(mén)樹(shù)立“一盤(pán)棋”思想，杜絕一哄而上和亂融合、假融合。
（二）制定《軍民融合工作規(guī)則》
國(guó)家層面編制軍民融合工作規(guī)則，按照規(guī)范化、制度化和協(xié)同化的思路，清晰劃分軍地有關(guān)部門(mén)事權(quán)，規(guī)范工作運(yùn)行程序；明確對(duì)接和協(xié)同的事項(xiàng)，理順各部門(mén)間工作關(guān)系；圍繞特定領(lǐng)域建立之一牽頭部門(mén)負(fù)責(zé)制度，形成辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的議事決策機(jī)制、聯(lián)合工作機(jī)制和督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制。
（三）建立專(zhuān)業(yè)開(kāi)放的軍民融合智庫(kù)體系
一是按照《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》，軍地多家智庫(kù)加強(qiáng)協(xié)同攻關(guān)，集中優(yōu)勢(shì)智力資源，打造權(quán)威的軍民融合智力支撐平臺(tái)。二是圍繞軍民融合戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大問(wèn)題開(kāi)展研究，推出一批軍民融合重大課題。理論層面，如軍民融合產(chǎn)業(yè)分類(lèi)統(tǒng)計(jì)目錄制定、軍民融合度測(cè)算 *** 、優(yōu)勢(shì)民營(yíng)企業(yè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等；實(shí)踐層面，如區(qū)域軍民融合發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)化布局、民參軍路徑分析、軍品市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況評(píng)估等。
（四）引導(dǎo)各地因地制宜因區(qū)施策
一是國(guó)家層面根據(jù)不同地區(qū)軍工基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、資源承載能力等，結(jié)合五大戰(zhàn)區(qū)新格局，制定《全國(guó)軍民融合功能區(qū)規(guī)劃》，明確區(qū)域軍民融合功能定位，引導(dǎo)各地因地制宜、因區(qū)施策。二是地方和園區(qū)按照功能定位，科學(xué)合理確定本地軍民融合發(fā)展方向和重點(diǎn)。具備相對(duì)優(yōu)勢(shì)的軍工大市或經(jīng)濟(jì)大市，要多一些深耕細(xì)作和探索創(chuàng)新，形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。比如，針對(duì)民參軍可能存在的技術(shù)自主可控問(wèn)題、知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題、違約問(wèn)題等潛在風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)政策創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新來(lái)規(guī)避。對(duì)于尚未起步的地區(qū)，則要多一些定力謀劃，既要吸收其它地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，更要結(jié)合本地資源稟賦科學(xué)規(guī)劃，不能片面追求高技術(shù)高附加值產(chǎn)業(yè)。三是加強(qiáng)園區(qū)發(fā)展情況的運(yùn)行監(jiān)測(cè)和質(zhì)量評(píng)價(jià)。明確監(jiān)測(cè)的“硬標(biāo)準(zhǔn)”，比如，軍民融合領(lǐng)域的獨(dú)角獸企業(yè)數(shù)量、軍民科技成果轉(zhuǎn)化規(guī)模和效益、公共服務(wù)平臺(tái)功能成效等。
（來(lái)源：賽迪智庫(kù)（ID:ccidthinktank），作者：賽迪智庫(kù)軍民結(jié)合研究所 楊少鮮 李宏偉）
