本文作者為自然資源部測繪發(fā)展研究中心的桂德竹。文章于2020年1月9日發(fā)表于內(nèi)參《調(diào)查研究建議》第121期。
自然資源權(quán)屬界線、空間管控界線作為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和國土空間用途管制的重要依據(jù)，不僅是“技術(shù)線”，更是“政策線”。機構(gòu)改革前，界線測繪工作由相關(guān)部門分頭管理，界線落地時出現(xiàn)了空間范圍不準、空間交叉沖突等問題。如果界線“測不準”，空間管控界線將“劃不實”，自然資源所有權(quán)人合法權(quán)益難以“有保障”，國土空間用途也難以“管得住”，將為自然資源產(chǎn)權(quán)管理和國土空間統(tǒng)一用途管制留下隱患。
當(dāng)前，我部正在開展界線的劃定和落地，并按照計劃到2023年完成全國重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，到2020年年底完成三條控制線劃定等工作。在完成界線劃定職責(zé)整合的基礎(chǔ)上，有必要統(tǒng)籌做好空間管控界線、權(quán)屬界線等界線測繪工作，為自然資源精細化管理提供支撐。
一自然資源管理涉及的界線分類及界線劃定要求
（一）界線分類
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自然資源管理涉及的界線既有公權(quán)力的界線也有私權(quán)利的界線?？臻g管控界線是依公法劃定的界線（如規(guī)劃管控界線、地類界線和行政區(qū)劃界線），權(quán)屬界線是主要依私法劃定的界線（如不動產(chǎn)和自然資源產(chǎn)權(quán)界線）。據(jù)統(tǒng)計，空間管控界線包括6類規(guī)劃管控界線、12大類地類界線和3類行政區(qū)劃界線；權(quán)屬界線包括7類不動產(chǎn)界線和9類自然資源權(quán)屬界線。具體如表1所示。
（二）劃定要求
黨的十九屆四中全會通過的《 *** 中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在完善生態(tài)文明制度體系時，強調(diào)“加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度，統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線”“推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標準化、信息化，健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度”。這對界線測繪工作的統(tǒng)籌提出了相關(guān)要求。
一方面，兩類界線測繪成果在空間上不沖突，以免導(dǎo)致空間管理秩序的混亂?？臻g管控界線劃定時要兼顧自然資源權(quán)屬界線，避免對土地、人工林、礦業(yè)權(quán)等區(qū)域的壓蓋，為自然資源的開發(fā)利用留出空間。
另一方面，兩類界線測繪成果空間精度、技術(shù) *** 上要符合標準。兩類界線不僅是技術(shù)線，更是政策線，作為產(chǎn)權(quán)管理和空間管控的依據(jù)，就自然資源產(chǎn)權(quán)制度和國土空間用途管制制度建設(shè)而言，應(yīng)有嚴格的界線測繪規(guī)范和界線測繪精度指標要求。比如只有權(quán)屬明確、界址清楚、面積準確的不動產(chǎn)和自然資源，確權(quán)登記機構(gòu)才能依法予以登記，發(fā)放相關(guān)證書。
二當(dāng)前界線劃定存在的四方面突出問題
一是界線范圍不準、邊界不清。據(jù)界面新聞2018年4月11日報道，從2007年到2016年，由原環(huán)保部、國土部等七部門組成的國家級自然保護區(qū)管理評估組利用10年時間，完成了31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的394處國家級自然保護區(qū)管理評估工作。評估組發(fā)現(xiàn)，有70.78%的國家級自然保護區(qū)存在范圍界線或土地權(quán)屬不清的問題。其中重要的原因，是由于我國國家級自然保護區(qū)主要是20紀80年代以后大規(guī)模發(fā)展起來的，當(dāng)時在搶救性批建時，未開展界線測繪，保護區(qū)沒有準確的空間坐標、范圍和面積數(shù)據(jù)。
二是界線間存在交叉、重疊、沖突，界線落地時產(chǎn)生界線爭議和糾紛。據(jù)2017年我國國家級自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理核查結(jié)果顯示，國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)有全部或部分重疊的礦業(yè)權(quán)4000余個。這些重疊的礦業(yè)權(quán)中，有相當(dāng)一部分是在國家級自然保護區(qū)設(shè)立之前合法批準的礦業(yè)權(quán)，但由于保護區(qū)邊界不清而被劃進生態(tài)保護紅線。以上僅僅是國家級自然保護區(qū)（占全國陸地總面積約10%）內(nèi)的礦業(yè)權(quán)重疊情況，如果再考慮省級、市級、縣級自然保護區(qū)（各種類型、不同級別的保護區(qū)2750個，總面積約14733萬公頃，約占全國陸地面積的14.88%）的數(shù)據(jù)，涉及空間管控界線和權(quán)屬界線矛盾沖突的問題將更加突出。
三是部分界線測繪基準不規(guī)范。部分標準中關(guān)于測繪基準的使用規(guī)定不符合國家全面啟用2000坐標系統(tǒng)的要求，如《海籍調(diào)查規(guī)范》（2009）中坐標系統(tǒng)采用WGS-84世界坐標系；《縣級土地利用總體規(guī)劃制圖規(guī)范》（2009）中坐標系統(tǒng)采用1980年西安坐標系。界線的平面坐標系統(tǒng)不統(tǒng)一需要進行坐標轉(zhuǎn)換，這會對界線范圍面積產(chǎn)生較大的影響。據(jù)有關(guān)專家分析，不同坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)換引起的面積差異因子更大量級可達2.16*10-4。如?？谑型恋乜睖y隊以海口獨立坐標系下海口市西部邊緣的一塊1平方公里的土地轉(zhuǎn)換為國家統(tǒng)一坐標系的地塊為實例，不同坐標系統(tǒng)下兩者面積差異更大為216平方米。以確權(quán)登記為目的的界線測繪成果，不僅用于產(chǎn)權(quán)邊界界定，而且用于征地拆遷、權(quán)屬流轉(zhuǎn)的資產(chǎn)價值評估。“寸土寸金”的市場經(jīng)濟下，界線坐標系統(tǒng)不統(tǒng)一、界線成果精度誤差將影響到所有者和使用者的切身利益。
四是部分界線制圖不規(guī)范。由于專業(yè)背景不同，權(quán)屬登記簿冊和規(guī)劃成果圖的制圖符號不統(tǒng)一，界線等專題要素在不同單位編制的規(guī)劃圖上，甚至同一單位編制的不同圖件上表現(xiàn)形式不一致，如學(xué)校符號，有些圖件設(shè)計為文字符號，有些圖件設(shè)計為象形符號，造成讀圖困難，甚至影響了相關(guān)界線管理政策的規(guī)范性表達。
三界線劃定可能面臨的潛在問題
一是部分標準不適合管理的需要。長期以來界線劃定分部門管理下，不同部門不同時期制定了標準規(guī)范（見表2）。（1）權(quán)屬界線方面，2015年，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度建立之前，土地、房屋、林地、海域、農(nóng)地等不動產(chǎn)確權(quán)登記分別由國土、住建、林業(yè)、海洋、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門制定的技術(shù)規(guī)范分別組織實施。（2）空間管控界線方面，機構(gòu)改革前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線三條空間管控界線分別由住建、國土和環(huán)保三部門牽頭劃定。其中，住建部、原國土部聯(lián)合在全國開展了14個城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定試點，但在全國層面尚未形成統(tǒng)一明確的技術(shù)指南；永久基本農(nóng)田紅線劃定技術(shù) *** 相對較為成熟，截至2017年6月底，永久基本農(nóng)田劃定工作基本完成；原環(huán)保部、國家發(fā)改委2017年制定了《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》。海洋生態(tài)保護紅線于2017年全部完成劃定。
部分技術(shù)規(guī)范在技術(shù) *** 、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、精度要求等方面存在不適應(yīng)當(dāng)前技術(shù)發(fā)展和管理需要的問題。以《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》為例，該指南建議生態(tài)保護紅線劃定“底圖采用之一次全國地理普查數(shù)據(jù)庫或土地利用現(xiàn)狀及年度調(diào)查監(jiān)測成果，按照保護需要和開發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等各類保護地邊界勾繪調(diào)整生態(tài)保護紅線邊界”。自然保護區(qū)作為生態(tài)保護紅線劃定范圍內(nèi)現(xiàn)狀面積更大、管控最嚴格的區(qū)域，依上文所述國家級自然保護區(qū)本身就存在邊界不清問題。如果大規(guī)模沿用原有的各類保護地邊界，并以此為基底進行生態(tài)保護紅線的勾繪而非實地測繪，眾多歷史遺留問題無法解決，還會留下一筆糊涂賬，造成隱患。
二是界線測繪精度有待系統(tǒng)性調(diào)整。經(jīng)對現(xiàn)有界線測繪技術(shù)規(guī)程分析比較，各類界線的空間定位精度差別很大（有厘米級、米級和十米級），具體如表3所示。其中，有些權(quán)屬界線測繪（如草原）使用自然資源調(diào)查類標準，其定位精度誤差達到幾米甚至幾十米，這樣的成果不宜用于確權(quán)登記。土地、林地、草原等是農(nóng)村的主要資產(chǎn)，直接關(guān)系到每個農(nóng)民的切身利益。近年來，隨著城市化的推進，自然資源資產(chǎn)大幅升值。自然資源納入統(tǒng)一確權(quán)登記之后，需要對原有相關(guān)技術(shù)標準進行系統(tǒng)性調(diào)整和完善，以滿足界線成果精度的需要。
四下一步建議
要實現(xiàn)統(tǒng)籌劃定落地空間管控界線、統(tǒng)一開展自然資源確權(quán)登記，需要在完成機構(gòu)改革前分部門管理職責(zé)整合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)部內(nèi)自然資源管理涉及界線測繪工作的統(tǒng)籌，以實現(xiàn)歷史資料的梳理清理、界線測繪成果信息的互通共享、技術(shù)規(guī)范的銜接、工作流程的規(guī)范等。具體工作建議如下：
一是對已有歷史資料開展檢查確認工作。將已有的界線測繪成果坐標系統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為CGCS2000坐標。將收集的紙質(zhì)界線測繪成果資料，在分析其參考性和可利用性下，對確有必要采用的成果進行數(shù)字化處理。
二是建立自然資源管理中界線測繪成果的聯(lián)合審查機制。對自然資源確權(quán)登記、國土空間規(guī)劃、國土空間用途管制等自然資源管理涉及的界線成果坐標系統(tǒng)的統(tǒng)一性、空間關(guān)系的正確性（不能有交叉重疊等）以及制圖標準的規(guī)范性進行審核、把關(guān)和處理。
三是歸口制定空間管控界線、自然資源權(quán)屬界線標準樣圖。參照《測繪法》中關(guān)于統(tǒng)一制定國界線、行政界線標準樣圖的有關(guān)規(guī)定，制定空間管控界線、權(quán)屬界線的標準樣圖，以免在國土空間規(guī)劃、不動產(chǎn)和自然資源登記發(fā)證等自然資源管理工作中出現(xiàn)錯繪、漏繪等問題，也便于公開出版、發(fā)行、展示時使社會公眾都能知曉和遵守。
四是研究修訂有關(guān)界線測繪的技術(shù)標準。對界線測繪技術(shù)規(guī)范進行適應(yīng)性評估，統(tǒng)一明確坐標系統(tǒng)和制圖規(guī)范，并通過正在開展的自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作，探索確定相關(guān)界線測繪成果精度指標等。
