社科院陳明：“退林還耕”應(yīng)區(qū)分輕重緩急，莫讓農(nóng)民“吃虧”

　　“退林還耕”應(yīng)區(qū)分輕重緩急，莫讓農(nóng)民“吃虧”|新京報專欄

　　近日，有四川成都市民在當(dāng)?shù)貑栒脚_等地反映情況稱，自己所在小區(qū)附近的綠地以及當(dāng)?shù)鼗ㄙM重金打造的“環(huán)城綠道”拆除了綠化植物，種上了小麥、玉米等農(nóng)作物。這一消息很快沖上熱搜，引發(fā)了社會廣泛關(guān)注。

　　根據(jù)成都市公開披露的信息，成都環(huán)城綠道中本來就有10萬畝土地屬于基本農(nóng)田，這次復(fù)墾復(fù)耕行動是按照中央政策要求，確保農(nóng)地農(nóng)用的一項具體舉措。已經(jīng)建成的自行車道、人行步道不會在整改中拆除。

　　在耕地上恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無可厚非

　　近幾年里，全國各地都陸續(xù)開展了恢復(fù)耕地農(nóng)用的工作，由于很多農(nóng)地在過去一些年里種上了各類林木，因此很多網(wǎng)友把這次行動稱為“退林還耕”“拆綠還耕”。

　　其基本政策含義是對于違規(guī)占用耕地，特別是占用基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田從事非農(nóng)建設(shè)的，要逐步恢復(fù)農(nóng)作物種植條件和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，遏制“非農(nóng)化”、防止“非糧化”。

　　如果嚴(yán)格按照法律，耕地本來就應(yīng)該從事農(nóng)作物種植。永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，應(yīng)重點用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積；一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

　　過去，由于一些地方耕地比較細(xì)碎，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高，有的農(nóng)民就將其轉(zhuǎn)用于林果業(yè)生產(chǎn)，還有的地方 *** 將其用于了城市生態(tài)建設(shè)。現(xiàn)在嚴(yán)格依法管理，要求這些土地恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，本來就無可厚非。

　　近年來，面對復(fù)雜嚴(yán)峻的發(fā)展環(huán)境、頻繁出現(xiàn)的極端天氣，全球糧食、油料等初級產(chǎn)品供應(yīng)鏈的不確定性增強。對此，中央要求采取長牙齒的硬措施，落實最嚴(yán)格的耕地保護制度。 *** 總書記強調(diào)，18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。

　　可以預(yù)見的是，在這一背景下，從嚴(yán)從緊的耕地管控政策將會長期持續(xù)并逐步穩(wěn)定，這也是土地管理法治化的一個重要表現(xiàn)。

　　同時也需注意到，當(dāng)前一些地方存在的耕地非糧化、非農(nóng)化問題，以及落實占補平衡不到位，占多補少、占優(yōu)補劣等問題，都是在特定歷史條件和認(rèn)識水平約束下形成的。

　　扭轉(zhuǎn)不當(dāng)行為切莫簡單粗暴

　　落實耕地保護和用途管制制度的過程中，扭轉(zhuǎn)已經(jīng)存在的不當(dāng)行為，應(yīng)該采取更為科學(xué)客觀的政策工具，區(qū)分輕重緩急分類開展復(fù)墾復(fù)耕工作。

　　首先，要更大程度保護農(nóng)民的合法權(quán)益。對于農(nóng)民在一般農(nóng)田上種植的各類經(jīng)濟作物，有些盡管不屬于鼓勵種植的范圍，但嚴(yán)格講并不屬于非法行為。面對這種情況時，不宜強制合法耕種的農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。

　　還有一種情況是，農(nóng)民確實在永久基本農(nóng)田上種植了經(jīng)濟作物，這時也要綜合考慮作物特征和農(nóng)民生計，制定穩(wěn)妥有序的退出方案，切不能簡單粗暴地把農(nóng)民之前種的作物鏟掉。這個問題看似是微末小事，但實際事關(guān)國家治理的民心基礎(chǔ)，不容有失。

　　其次，對于非法占用耕地開展建設(shè)的絕不容忍。對于在國家明令禁止后，仍然頂風(fēng)作案非法占用耕地搞建設(shè)的，要堅持“零容忍”，堅決遏制非法行為增量。對于已經(jīng)占用的，要加大整治力度，能夠恢復(fù)原狀的盡快恢復(fù)，不能恢復(fù)原狀的嚴(yán)格落實占補平衡責(zé)任。

　　再就是，對于城市綠地占用耕地的，要科學(xué)恢復(fù)農(nóng)業(yè)用途。比如像成都，經(jīng)歷了從田園城市向公園城市的變化，也是全國唯一的公園城市示范區(qū)。在“退林還耕”的過程中，要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟效益、作物特性和城市景觀，不能說玉米方便種植就全部種上玉米。

　　農(nóng)田也是綠地、水田也是濕地，在落實耕地保護制度過程中，要把農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值與城市高質(zhì)量發(fā)展融合起來，探索具有本地特色的都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。

　　另外，特殊情況下也要允許以“開天窗”方式保留基本農(nóng)田。按照自然資源部近期發(fā)布的政策規(guī)定，對城市開發(fā)邊界內(nèi)過于零星破碎、不便耕種的基本農(nóng)田，應(yīng)該優(yōu)先以“開天窗”方式保留。

　　這種情況下，就可以允許在這些耕地上種植綠化植物，充分發(fā)揮其生態(tài)和景觀功能，等條件允許時再通過土地綜合整治實現(xiàn)連片耕作。

　　撰稿/陳明（中國社科院政治學(xué)研究所副研究員）

　　編輯/遲道華