論新時代國土空間規劃技術創新

目前，土地空間規劃是新時代土地空間管理的政策工具，其技術創新至關重要。本文認為，土地空間規劃所需的關鍵技術創新應構建四區四線劃分體系，包括建成區、生態功能區、永久農村、城市增長區及其邊界；強調當前土地空間規劃需要突破規模、空間整合、市縣規劃精度需求，注重定性和定量、綜合大數據、系統動力學及其場景模擬，編制理性、科學、實用、可操作的土地空間規劃。新時代，中國開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。作為新時代的土地空間規劃，它不僅是傳統經濟、土地和建設三種空間規劃的繼承，也是滿足從物質文化需求到美好生活需求的新體系設計，從解決落后社會生產到不平衡、不足發展的問題。本文討論了這個問題。

新的國家規劃體系

2018年11月， *** 中央、國務院發布了《關于統一規劃體系更好地發揮國家發展規劃戰略指導作用的意見》（44號文件），明確了新時代國家新規劃體系：發展規劃是一級 *** 的規劃，土地空間規劃是一級 *** 的藍圖。發展規劃和土地空間規劃相輔相成。通過這一制度安排，實現了一級 *** 、一個規劃、一個藍圖的規劃體系改革目標（圖1）。

國土空間規劃與發展規劃的關系

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44號文件明確指出，建立以國家發展規劃為主導，以空間規劃為基礎，以專項規劃和區域規劃為支撐，由國家、省、市、縣各級規劃共同組成的國家規劃體系，定位準確，邊界清晰，功能互補，統一銜接。因此，不難看出，在發展規劃的指導下，國土空間規劃將科學劃定生態、農業、城市三類空間和生態保護、基礎農田和城市發展的三條紅線。在空間控制底圖模式的基礎上，合理規劃生產、生活和生態三生空間元素（圖2）。一方面，實現發展規劃提出的經濟增長和社會發展目標，另一方面，實現城市或地區人口、資源、環境和生態的可持續發展。此外，發展規劃和土地空間規劃是 *** 規劃，也是一級 *** 作為規劃實施主體的可操作性規劃。我國現行行政制度為國家、省、地級、縣（縣）、鄉五級規劃，也將編制五級 *** 的發展規劃和國土空間規劃。

土地空間規劃的本質

編制相應 *** 土地空間發展格局的戰略部署和總體規劃。土地空間規劃的基本組成編制相應 *** 的國土空間開發格局的戰略部署和總體方案。國土空間規劃的基本構成

土地空間規劃的基本組成如下。首先，空間控制的底線。充分發揮國家和省級主要功能區在土地空間中的戰略、基礎和約束作用，根據不同地區的主要功能定位，進行科學的資源和環境承載能力評價和土地開發適宜性評價，實施差異化土地空間利用和開發（范杰，2013）。二，制定主要功能區的戰略。根據區域功能定位的優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發，優化土地空間發展模式，實施土地空間分類管理政策。第三，協調劃定三區三線。在國家和省級層面，在確保國家生態安全、糧食安全和城鄉安全的基礎上，劃定三種空間和三條紅線。在城市層面，進一步實施國家和省級主要功能區戰略，細分生態和農村兩種空間、生態保護和永久農村兩條紅線，準確劃定城市建成區及其邊界，從城市土地開發效率和城市建設安全的角度，劃定城市剛性增長邊界和靈活增長邊界，為促進國家城市化戰略服務。第四，有效植入空間元素。歸根結底，土地空間規劃是空間元素的科學利用和規劃，包括 *** 管轄范圍內空間的有效或高效利用，也面臨著更廣泛的水、交通、環境、社會和文化資源的共享和利用。有效植入這些空間元素已成為土地空間規劃的核心內容。土地空間規劃的主要內容

不言而喻，新時代土地空間規劃的主要內容應包括：土地空間發展目標指導和基本條件評價、空間控制底線劃分、土地空間要素植入和優化布局、土地空間規劃信息平臺建設四個方面，如圖3所示。

雙評和三區三線試點成果

形成空間規劃底圖。雙評的技術思路如圖4所示。形成空間規劃底圖。“雙評價”的技術思路如圖4所示。

事實上，這些研究成果的嫁接和應用存在一系列問題。首先，生態空間缺乏生態安全模式的考慮，生態保護區劃分過大，保護與發展關系處理不當。其次，農業空間只注重糧食生產的保護和利用，忽視了農業、林業、畜牧業、副漁業的保護和利用。第三，城市空間面向發展，而不是理性和科學的增長，城市發展空間普遍較大，在當前的建設技術條件下，城市發展邊界很容易被建筑技術突破，成為可有可無的紅線。因此，實用、可操作的土地空間規劃需要關鍵技術創新。

建成區及其邊界劃定

雖然城市建成區占地面積不到2.5%是國民經濟發展和人口聚集的核心區域。在編制土地空間規劃時，應優先有效保護該地區，避免大規模拆遷和建設。因此，有必要定義城市建成區。所謂建成區，是指各行政環境中城市建成地塊（街區）連續高密度的城市經濟、社會、文化、科技活動。由于城市規劃建設的時差效應，有已建成區和規劃建成區。已建成區包括合法建成區和非法建成區，規劃建成區主要包括已批準未建成和土地權 *** 未建成的地區。從經濟效率和建設效果來看，這兩個區域都應被認定為建成區。至于后續是否更新改造，不應在土地空間規劃的早期階段進行深入研究。龍英等基于矢量元胞自動機模型的城市街道輪廓采用中分辨率遙感圖像、人口密度和道路交叉口信息識別，識別中國654個城市建成區(Long,et al.,2015年)。該 *** 主要包括三個步驟:地塊生成、城市街區選擇(矢量元胞自動機模型)和城市區域生成結果(圖5)。與以往根據遙感圖像劃定城市建成區邊界的 *** 相比，基于元胞自動機模型的建成區邊界識別具有簡單、省時、精細的優點。

劃定生態功能區

生態空間是土地空間中的一種特定的空間類型，通常與人類的生活和生產無關。也就是說，從空間節約的原則來看，生態空間的比例越小，就越好。然而，正是由于這種空間資源利用的價值概念，生產和生活空間的質量最終由于缺乏生態空間而降低。因此，在土地空間規劃中，生態空間越大越好，生態空間越小越好，但需要檢查城市或地區的生態安全模式是否存在，是否具有生活和生產空間的相關生態服務功能，以及生態空間本身的生產功能，即作為城市或地區綠色基礎設施的作用（圖6）。不幸的是，近20年來，城鄉規劃領域引入的景觀生態斑塊走廊基質空間分析 *** ，以及過去兩年空間規劃試點中相關的生態功能區和生態保護紅線，基本上沒有遵循上述土地空間利用中的生態空間價值概念。傅強（2013）引入了生態 *** 理論(Bennett,2006）采用生態過程和模擬的水平分析 *** ，分析和劃分生態空間，解決了確保城市和區域生態安全模式的技術問題。與大型斑塊和走廊相比，一些斑塊在物種遷移過程中起著中繼作用。它們往往是恢復和加強生態 *** 功能的關鍵區域，但在城市發展過程中，它們最有可能成為被侵蝕或占用的建設用地。基于生態 *** 理論的城市或區域生態空間 *** ，區域生態系統的安全模式得到了有效的維護。其次，區域生態功能區具有生態系統服務功能，即生態系統在能源流和物質流的生態過程中對改善生態環境、提供生態產品等外部顯示的重要作用。生態系統不僅為人類提供必要的食品、醫藥和工農業生產的原材料，而且還維護了人類生存和發展的生命安全系統。綠色基礎設施的概念。在城市和區域規劃中，交通、水、電、信息通常被納入基礎設施的范疇。然而，基于生態系統服務，與傳統服務不同，只有一小部分可以進入市場銷售，大多數生態系統服務屬于公共或準公共產品，不能進入市場交易，為了確保生態系統安全模式可靠，生態系統服務功能穩定可持續，綠色空間逐漸作為基礎設施建設和維護。普通的綠色基礎設施，指綠色生態空間 *** ，包括綠道、濕地、雨花園、森林、當地植被，不僅可以為野生動物遷徙和生態過程提供起點和終點，還可以自然管理暴雨，減少洪水危害，提高水質，節約城市管理成本，確保城市和區域環境、社會經濟生態框架的可持續發展(Canzonieri,2007)。

劃定永久農村地區

中國是一個主要的農業國家，也是一個人口少、進口糧食和農副產品多的國家。隨著城市化水平的提高，建成區占用農田，傳統農副產品區下降，大量農民進入城市，保護耕地、農村、農業和農民已成為一個緊迫的問題。由于 *** 權力的長期分割，對這個問題的理解一直保持在片面或局部層面。例如，過度強調耕地的占用和補充平衡，導致部分耕地上山和下海。土地空間規劃必須確保國家糧食安全，農業和農村地區是基礎。這需要引入永久農村地區的概念。在國家積極實施城市化的過程中，我們也意識到沒有農業現代化，就不可能完成真正的城市化進程，農村振興戰略已成為國家最重要的戰略之一。在沒有永久農村地區劃分的情況下，全面的農村振興和投資建設肯定不經濟，甚至產生低效的投資和浪費。所謂永久農村地區，是指依托國家基本農田保護區和傳統高產農副產品生產區，2016）。城市增長邊界劃定2016）。城市增長邊界劃定

城市增長邊界劃定包括剛性與彈性兩重含義。剛性增長邊界劃定目標是保護生態本底，影響因子主要指自然保護區、飲用水水源等需要絕對保護的因子，其保護范圍基本沒有調整改變的余地。彈性增長邊界劃定目標為選擇發展方向、確定更佳時序、建立生態環境良好、應變彈性較大的都市區空間結構、制止老城區周邊失控的圈地行為，指標體系包括自然因素、社會經濟因素。城市增長邊界的劃定技術路線如圖7所示。首先，在傳統土地適宜性評價的基礎上，增加水網密度、河流、湖泊濕地保護等城市特色因素，劃定剛性增長邊界，區分可建設用地和非建設用地。其次，在可建設區內，結合社會經濟條件的土地增長潛力分析，根據社會經濟、 *** 政策、基礎設施高效利用等可持續增長指標（王英等，2015）劃定城市彈性增長邊界。城市剛性增長邊界，劃定目標是保護生態基礎，劃定原則是生態控制和區域規劃。城市彈性增長邊界的目標是選擇發展方向，確定更佳時機，建立生態環境良好、應變彈性大的城市空間結構，防止老城區周邊失控。劃定原則是區域規劃、經濟協調和交通指導。

基于土地空間規劃的研究還不夠充分。從規劃準備的需要來看，還有一系列的理論和技術問題需要突破。規模問題。規模一直是困擾規劃師的理論問題。土地空間規劃涵蓋國家、省、地區、縣、鄉、街道五個層次。從宏觀規劃到城市設計，其分辨率對不同規模的規劃精度有不同的要求。顯然，五級土地空間規劃不能采用相同的分辨率精度，過細必然造成資源浪費，過粗不能滿足規劃設計要求。表1展示了不同尺度規劃和設計對空間分辨率的要求。表1 規劃中的尺度定義

空間整合問題。在大尺度（國家和省區）層面，需要為實現國家經濟和社會發展目標服務，并做好空間配置戰略；判斷國土空間承載城鎮化、工業化開發等經濟社會活動過程中這一地域功能的適宜程度，保障國家“生態安全”。在中尺度（市縣）層面，區市對“空間”資源的評價以城鎮化為主；市帶縣(縣級市)地級市主要考慮基于管理事權的空間劃分；縣主要以農村振興為主，解決“農業、農村、農民”問題，通過農業現代化保障國家工業化、城鎮化需要的“糧食安全”。國土空間規劃中的空間整合問題，主要存在于國家和省級層面生態、農業和城鎮“三類空間”和城市層面及以下的生態、生活和生產“三生空間”的轉換。在城市層面，永久農村地區對應生產空間，城鎮空間對應生活空間和生產空間，生態功能區對應生態空間，但實施“三生空間”落地仍然存在一定操作難度（王穎，等，2018）。“有”+“無”=“幾”問題。在統一空間參考系統下，采用地理信息系統空間分析技術，對劃定的功能區、紅線進行空間疊加與綜合，形成包含各類功能區和紅線的分布圖。對于研究單元內只有一種空間類型的圖層，可以直接按照其屬性確定空間類型；對于評價單元內涉及多種適宜性屬性，需通過建立指標體系進行評價，綜合確定空間開發類型歸屬。指標選取主要考慮主體功能定位、與周邊同類空間的集中連片度、單元內各類空間的適宜等級、單元內各類空間面積比重等四個因子。市縣規劃精度需求問題。在市縣規劃層面應考慮到精度需求的問題。為“國土空間規劃”服務的可建設用地評價，應以基礎年的高精度遙感影像和土地利用數據為底圖，將評估結果圖與底圖進行疊合，采用地理信息系統軟件進行圖斑聚合處理，扣除獨立細小圖斑和人工用地。為保證紅線區完整性和連續性，紅線斑塊最小面積原則為1平方公里。為“詳細規劃”服務的可建設用地評價，應滿足1∶500地形圖精度要求。

國土空間規劃編制理念創新。新時代面臨新矛盾，對于國土空間規劃而言，主要解決的是空間的不平衡不充分發展問題。國土空間規劃，需要轉變傳統規劃價值取向，彰顯全面發展、綠色生態、文化傳承和以人為本的理念，更加重質量、重協調、重存量、重特色、重生態、重治理，提高城市和區域的發展質量成為之一要務。編制理性、科學、實用、可操作的國土空間規劃。理性的國土空間規劃應該運用社會物理學 *** 、連續性決策、程序規劃 *** （問題-數據采集及處理-目標形成-多方案規劃-規劃實施-監管與反饋），避免忽視社會問題、決策者價值觀和立場。科學的國土空間規劃應注重定性與定量相結合，綜合大數據、系統動力學及其情景模擬。實用的國土空間規劃應以人為本和社會公平理念，解決民生問題、發展和保護沖突問題，強調規劃的“公共利益”和規劃師的“價值中立”。可操作的國土空間規劃應運用系統論和控制論，建立規劃實施的項目庫和區域治理機制設計。

國土空間規劃是新時代國土空間管理的政策工具，涉及國家、區域、市鎮、社區、場地和建筑等多個層級的空間發展。實際上，不同層次、不同規模的空間，盡管經濟發展、社會公平和生態保護的可持續性發展要素相互關聯，但各層次國土空間規劃也存在各自的“主體功能”。只有協調了各層次的國土空間規劃，才有可能形成更有效、更宜居、更公平的總體空間框架。滿足這些需求，進一步的研究和探索是必須的。以上論述更多地關注生態環境和經濟效益，對社會公平、健康和智慧關注不足。在不遠的未來，國土空間規劃應該從更大程度上考慮公平和可持續性方面的問題，通過規劃設計重塑人居環境、促進經濟增長，這其中不僅僅包括綠色增長，還應包括包容增長、公平和正義原則。

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文章作者：顧朝林、曹根榕

責任編輯：林冬娜、鄧小云︱文章來源：《北京規劃建設》雜志2019年第4期

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