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在新時(shí)期，規(guī)劃人員首先面臨著國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的知識(shí)和能力的雙重挑戰(zhàn)。目前，規(guī)劃人員主要具有學(xué)士學(xué)位，主要來(lái)自城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地資源管理兩個(gè)專業(yè)。本文首先關(guān)注土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃的培訓(xùn)目標(biāo)和課程設(shè)置，分析城鄉(xiāng)規(guī)劃和公共管理本科教育的知識(shí)底盤。在此基礎(chǔ)上，參考自然資源部公布的省、市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南中明確要求的編制內(nèi)容，以及作者在規(guī)劃編制和本科教學(xué)過(guò)程中的個(gè)人體會(huì)，總結(jié)出擁有這兩個(gè)專業(yè)背景的規(guī)劃編制人員所面臨的知識(shí)缺口，并從支撐國(guó)土規(guī)劃開(kāi)展的“國(guó)土空間構(gòu)成要素、國(guó)土空間使用和規(guī)劃的知識(shí)”3個(gè)知識(shí)類型出發(fā)，向擁有這兩個(gè)專業(yè)背景的規(guī)劃編制人員提出針對(duì)性的知識(shí)更新策略。
引言
根據(jù)2020 全國(guó)公共資源交易中心網(wǎng)站公開(kāi)發(fā)布的35年 根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制項(xiàng)目的招標(biāo)和中標(biāo)公告，投標(biāo)人資格要求的內(nèi)容一般包括投標(biāo)人必須具備城鄉(xiāng)規(guī)劃編制一定資質(zhì)和土地規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)一定水平和擬項(xiàng)目負(fù)責(zé)人必須具備高級(jí)工程師以上職稱( 規(guī)劃或土地資源管理) 注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師職業(yè)資格證書兩項(xiàng)。在目前國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的實(shí)際工作中，技術(shù)團(tuán)隊(duì)一般以具有城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景的人員為主，輔以土地資源管理、人文地理和城鄉(xiāng)規(guī)劃、測(cè)繪工程、地理信息科學(xué)、自然地理和資源環(huán)境等專業(yè)背景。
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由于土地空間規(guī)劃的對(duì)象是土地空間的使用，包括土地空間的全球、全要素和全過(guò)程，涉及土地空間、自然資源和自然資源資產(chǎn)的三位一體遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了原有城鄉(xiāng)規(guī)劃或土地利用規(guī)劃的規(guī)劃空間范圍和內(nèi)容，具有單一學(xué)科背景的團(tuán)隊(duì)無(wú)法勝任當(dāng)前的規(guī)劃編制。即使在未來(lái)，土地空間規(guī)劃的實(shí)施、管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)也需要多學(xué)科協(xié)調(diào)的綜合工作。在2020年各級(jí)積極推進(jìn)的土地空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃編制工作中，不同學(xué)科背景的團(tuán)隊(duì)往往組成聯(lián)合體承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)。
因此，本文的重點(diǎn)是規(guī)劃人員的知識(shí)更新。因此本文的關(guān)注重點(diǎn)在于規(guī)劃編制人員的知識(shí)更新。
支持國(guó)土空間規(guī)劃的知識(shí)基礎(chǔ)
孫施文從規(guī)劃的學(xué)術(shù)邏輯出發(fā)，提出了三種類型的土地空間規(guī)劃知識(shí)：一是土地空間構(gòu)成要素的知識(shí)；二是土地空間使用知識(shí)；三是規(guī)劃知識(shí)。
在土地空間要素知識(shí)方面，在地質(zhì)學(xué)、農(nóng)業(yè)、海洋科學(xué)、大氣科學(xué)、林業(yè)、地理學(xué)、資源科學(xué)、生態(tài)學(xué)等相關(guān)學(xué)科，形成了各學(xué)科研究對(duì)象的發(fā)生、演變、時(shí)空分布規(guī)律、系統(tǒng)內(nèi)部要素的相互作用機(jī)制和平衡機(jī)制，以及與人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的相互作用。
在土地空間知識(shí)方面，由于土地是人類所有活動(dòng)的載體，空間利用是基于土地利用的，空間利用一般以土地利用為表現(xiàn)形式。從全面了解土地利用到提出可持續(xù)的土地利用(Land Use) 國(guó)際上有近30個(gè)解決方案 土地系統(tǒng)科學(xué)(Land System Science)重要的研究?jī)?nèi)容取得了豐碩的研究成果。特別是土地利用規(guī)劃的基本任務(wù)是如何改變土地利用活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)，國(guó)際和國(guó)內(nèi)學(xué)者不斷提出新的 *** 。此外，自20年以來(lái)，中國(guó)一直在提出新的 *** 。 世紀(jì)80 自20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家系統(tǒng)開(kāi)展了土地資源管理實(shí)踐，制定和實(shí)施了土地法律、法規(guī)和政策，以及土地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和修復(fù)相關(guān)工程技術(shù)。
自十二五計(jì)劃啟動(dòng)以來(lái)，主要功能區(qū)規(guī)劃在政策分區(qū)方面也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。自“十二五”計(jì)劃開(kāi)始啟動(dòng)的主體功能區(qū)規(guī)劃也在政策性分區(qū)方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。
總的來(lái)說(shuō)，從土地空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科的發(fā)展和國(guó)際、國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃編制、實(shí)施等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中國(guó)有支持中國(guó)建設(shè)五三土地空間規(guī)劃框架，逐步完成分層規(guī)劃內(nèi)容，形成規(guī)劃結(jié)果所需的知識(shí)基礎(chǔ) 。
目前，國(guó)土空間規(guī)劃編制面臨著不同專業(yè)背景規(guī)劃編制人員有效合作的問(wèn)題
在參與規(guī)劃編制時(shí)，具有不同學(xué)科背景的團(tuán)隊(duì)通常會(huì)因其獨(dú)特的學(xué)科特點(diǎn)而反映不同的關(guān)注點(diǎn)和思維方式，甚至使用不同的語(yǔ)音系統(tǒng)和技術(shù) *** 。如何相互合作，充分發(fā)揮不同學(xué)科背景的規(guī)劃從業(yè)者的專業(yè)知識(shí)，完成現(xiàn)階段的土地空間規(guī)劃任務(wù)，可能是許多規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和規(guī)劃從業(yè)者最關(guān)心的問(wèn)題。例如，在劃定城市發(fā)展邊界時(shí)，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景規(guī)劃師認(rèn)為，靠近城市建設(shè)區(qū)域的農(nóng)田可用作城市彈性開(kāi)發(fā)區(qū)，但土地利用規(guī)劃背景規(guī)劃師查詢永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)底圖后認(rèn)為該區(qū)域?qū)儆谟谰没巨r(nóng)田，一般只能分為農(nóng)田保護(hù)區(qū)，如需調(diào)整為其他用途，將涉及復(fù)雜的審批和劃分程序。顯然，兩個(gè)專業(yè)背景的規(guī)劃師對(duì)實(shí)施耕地保護(hù)基本國(guó)家政策的永久基本農(nóng)田劃分和在土地空間總體規(guī)劃中設(shè)置永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的約束性指標(biāo)進(jìn)行剛性控制，以及對(duì)各級(jí) *** 實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核等工作的認(rèn)知程度有較大差異。
提出了全面拓寬視野、補(bǔ)充相關(guān)知識(shí)的實(shí)際要求。對(duì)所有規(guī)劃從業(yè)人員提出了全面拓寬視野、補(bǔ)充相關(guān)知識(shí)的現(xiàn)實(shí)要求。
高校空間規(guī)劃專業(yè)設(shè)置
人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀
專業(yè)人員從事某項(xiàng)技術(shù)工作所需的知識(shí)主要有兩個(gè)來(lái)源：一是在高等教育階段通過(guò)學(xué)校學(xué)習(xí)和工作后通過(guò)實(shí)踐自學(xué)獲得；二是在繼續(xù)教育或在職培訓(xùn)中獲得。其中，高等教育階段接受的專業(yè)教育在使學(xué)生獲得專業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、建立專業(yè)知識(shí) *** 、掌握專業(yè)基本技能等方面發(fā)揮了作用。雖然越來(lái)越多的規(guī)劃從業(yè)者通過(guò)了更系統(tǒng)的從寬到專業(yè)的專業(yè)教育，在本科生和碩士生期間有明確的研究方向，然而，幾乎所有有一定工作經(jīng)驗(yàn)的規(guī)劃師都意識(shí)到，一個(gè)合格的規(guī)劃師不是從學(xué)校學(xué)到的，而是在工作中逐漸成長(zhǎng)。
土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃具有較強(qiáng)的綜合性和實(shí)踐性。中國(guó)有124所本科土地資源管理專業(yè)。截至2019年，中國(guó)有230多所城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)，其中50所通過(guò)了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的專業(yè)評(píng)估。由于不同高校的特點(diǎn)和資源不同，雖然兩個(gè)專業(yè)的本科培訓(xùn)目標(biāo)相似，但具體的培訓(xùn)計(jì)劃有一定的差異。根據(jù)第四輪學(xué)科評(píng)價(jià)結(jié)果和本科培訓(xùn)計(jì)劃，選擇多所土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)歷史悠久、強(qiáng)大的高校，分析本科培訓(xùn)計(jì)劃和課程，總結(jié)土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)合格本科畢業(yè)生應(yīng)具備專業(yè)知識(shí)底盤和深度。
土地資源管理專業(yè)人才培養(yǎng)現(xiàn)狀
土地資源管理本科培訓(xùn)目標(biāo)一般包括現(xiàn)代管理、經(jīng)濟(jì)、土地管理、城市管理和房地產(chǎn)管理、計(jì)算機(jī)應(yīng)用、測(cè)量、規(guī)劃、投資分析等基本技能，熟悉相關(guān)政策法規(guī)，可從事土地調(diào)查評(píng)價(jià)、土地空間規(guī)劃、地籍測(cè)量、土地管理、城市管理、房地產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)金融、房地產(chǎn)管理等專業(yè)領(lǐng)域，能勝任管理、科研、工程、教學(xué)等專業(yè)人才。2020年，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)朱道林教授 年7 南京大學(xué)在1月份舉行的大學(xué)土地空間規(guī)劃人才培訓(xùn)體系優(yōu)化研討會(huì)上指出，從科學(xué)利用有限的土地資源的角度來(lái)看，科學(xué)規(guī)劃是科學(xué)土地利用的前提，規(guī)劃領(lǐng)域的人才培訓(xùn)是土地科學(xué)領(lǐng)域人才培訓(xùn)的重要方面。但在土地資源管理本科培訓(xùn)的實(shí)際過(guò)程中，絕大多數(shù)高校仍然強(qiáng)調(diào)寬基礎(chǔ)，在土地經(jīng)濟(jì)學(xué)、土地利用等基礎(chǔ)知識(shí)和基本 *** 的教學(xué)中，土地利用規(guī)劃作為土地利用的子學(xué)科，一般以必修的形式開(kāi)設(shè)理論和實(shí)踐課程。但土地資源管理專業(yè)一般不開(kāi)設(shè)其他空間規(guī)劃理論課程，并支持相應(yīng)的實(shí)踐課程，以培養(yǎng)土地利用規(guī)劃方向的人才。
參考中國(guó)人民大學(xué)、浙江大學(xué)、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)、南京農(nóng)業(yè)大學(xué)和中國(guó)地質(zhì)大學(xué)( 北京) 最新版本的土地資源管理本科培訓(xùn)計(jì)劃，整理出土地資源管理本科核心課程。土地資源管理專業(yè)一般開(kāi)設(shè)土地資源管理基礎(chǔ)理論、國(guó)家土地資源管理相關(guān)法律法規(guī)政策、土地資源管理 *** 技術(shù)和綜合實(shí)踐（表1）四類專業(yè)課程。從課程的性質(zhì)來(lái)看，絕大多數(shù)專業(yè)課程都是必修課，少數(shù)課程采用選修課的形式。部分部門根據(jù)工作、科學(xué)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、管理的不同特點(diǎn)，為本科生開(kāi)設(shè)少量的專業(yè)特色課程。例如，中國(guó)人民大學(xué)依托其經(jīng)濟(jì)管理特點(diǎn)，為土地資源管理本科生開(kāi)設(shè)了自然資源產(chǎn)權(quán)管理和資源資產(chǎn)管理課程；浙江大學(xué)將土地資源管理分為城市和房地產(chǎn)管理和土地資源管理，并創(chuàng)新性地開(kāi)設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃課程，取代原培養(yǎng)方案中的土地利用規(guī)劃課程。并創(chuàng)新性的開(kāi)設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃課程以替代原培養(yǎng)方案中的土地利用規(guī)劃學(xué)課程。
表1 土地資源管理本科專業(yè)課程體系
在許多開(kāi)設(shè)土地資源管理專業(yè)、土地利用規(guī)劃等與土地利用規(guī)劃相關(guān)的專業(yè)課程中，如土地資源調(diào)查評(píng)價(jià)、土地改造項(xiàng)目等，由于缺乏教學(xué)資源和校企合作、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)秘密、時(shí)間限制等問(wèn)題，應(yīng)以理論支持實(shí)踐課程的形式，往往只能以理論課程的形式開(kāi)設(shè)。與城鄉(xiāng)規(guī)劃專職教師相比，參與規(guī)劃編制、評(píng)估、監(jiān)督等實(shí)踐的機(jī)會(huì)較少。雖然土地資源管理專職教師可以通過(guò)加強(qiáng)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)徹底講解土地利用規(guī)劃的基本理論和 *** ，但在缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下，很難有效傳授專業(yè)知識(shí)，培養(yǎng)學(xué)生綜合運(yùn)用專業(yè)知識(shí)完成規(guī)劃方案。
綜上所述，對(duì)于具有土地資源管理專業(yè)背景的土地空間規(guī)劃人員，應(yīng)掌握土壤、植被、地形地貌等一定程度的主要土地資源要素知識(shí)；在土地空間使用知識(shí)方面，應(yīng)熟悉法律、法規(guī)、政策和土地利用管理的行政手段，掌握土地資源及其附屬物調(diào)查、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)、土地利用關(guān)系和土地信息分析的 *** 和技術(shù)，以及防止土地退化的工程技術(shù)手段；在規(guī)劃知識(shí)方面，系統(tǒng)掌握土地利用規(guī)劃的相關(guān)理論、原則和準(zhǔn)備 *** ，熟悉中國(guó)的規(guī)劃審批、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)程序。
城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)人才培養(yǎng)現(xiàn)狀
城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科培訓(xùn)目標(biāo)一般是培養(yǎng)滿足國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需要，具有堅(jiān)實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)理論知識(shí)和實(shí)踐應(yīng)用能力，可從事城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)及相關(guān)開(kāi)發(fā)管理、教學(xué)研究專業(yè)人才。
本文主要參考清華大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、東南大學(xué)和南京大學(xué)發(fā)布的最新版本的城鄉(xiāng)規(guī)劃本科培訓(xùn)計(jì)劃，梳理出城鄉(xiāng)規(guī)劃本科專業(yè)的核心課程。在綜合實(shí)力強(qiáng)、科技背景深厚的大學(xué)，一般采用通識(shí)教育與專業(yè)教育相結(jié)合的培訓(xùn)模式，在大學(xué)二年級(jí)或三年級(jí)對(duì)學(xué)生進(jìn)行分流。城市規(guī)劃專業(yè)一般分為四類學(xué)科專業(yè)課程，即城鄉(xiāng)規(guī)劃理論類、城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)類、城鄉(xiāng)規(guī)劃 *** 技術(shù)類和綜合實(shí)踐類(表2)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科生的培養(yǎng)過(guò)程中，不少學(xué)校植入了土地資源相關(guān)課程。例如，同濟(jì)大學(xué)和南京大學(xué)，在城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)類別開(kāi)設(shè)專業(yè)選修課土地利用規(guī)劃；清華大學(xué)則將土地利用開(kāi)發(fā)與管理設(shè)置為規(guī)劃基礎(chǔ)類課程。部分高校為適應(yīng)空間規(guī)劃體系變革而開(kāi)設(shè)了自然資源與生態(tài)環(huán)境類課程。例如，同濟(jì)大學(xué)為城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科生開(kāi)設(shè)自然資源保護(hù)與利用的專業(yè)選修課和城市環(huán)境與城市生態(tài)學(xué)的專業(yè)必修課；清華大學(xué)則將城市生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃設(shè)置為規(guī)劃基礎(chǔ)類課程。
表2 城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)本科專業(yè)課程體系
綜上所述，對(duì)于一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景的國(guó)土空間規(guī)劃編制人員來(lái)說(shuō)，在國(guó)土空間構(gòu)成要素的知識(shí)方面，應(yīng)當(dāng)掌握人工空間環(huán)境的營(yíng)造 *** 和營(yíng)造模式，以及人工環(huán)境建設(shè)的工程技術(shù)要求，同時(shí)深刻認(rèn)識(shí)人類的生產(chǎn)、生活各類活動(dòng)對(duì)人工環(huán)境的塑造所提出的訴求和造成的影響，了解人工環(huán)境的人文特征，構(gòu)建起人工環(huán)境與人類生產(chǎn)、生活活動(dòng)內(nèi)在聯(lián)系的基本認(rèn)識(shí)；在國(guó)土空間使用的知識(shí)方面，應(yīng)當(dāng)掌握了解土地資源利用方式與土地所承載的人類活動(dòng)之間的關(guān)系，了解土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及其變化規(guī)律，了解土地資源( 尤其是建設(shè)用地)功能安排、空間組織和用途管制 *** ，為高效合理利用土地資源打好基礎(chǔ)；在規(guī)劃的知識(shí)方面，應(yīng)當(dāng)建立系統(tǒng)統(tǒng)籌的規(guī)劃思路，從宏觀的區(qū)域尺度到微觀的街區(qū)尺度，了解不同空間的組織原則，了解各類資源和各類設(shè)施的配置標(biāo)準(zhǔn)與配置要求，了解各類基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)空間組織的支撐作用，并在此基礎(chǔ)上掌握各類基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求。此外，還應(yīng)兼顧科學(xué)理性與美學(xué)思維，構(gòu)建起包含城市的風(fēng)貌塑造、歷史文化保護(hù)、景觀體系建設(shè)等方面系統(tǒng)的知識(shí)框架。
不同專業(yè)背景規(guī)劃編制人員的知識(shí)更新策略
2019 年5 月《 *** 中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)正式印發(fā)，對(duì)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃工作作出重大部署，要求建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。自然資源部隨后印發(fā)《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)和框架內(nèi)容基本完成。在國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)劃編制規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系仍處在制定和完善過(guò)程中，全國(guó)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)總體規(guī)劃同時(shí)開(kāi)展編制工作的情況下，規(guī)劃編制人員在擔(dān)負(fù)巨大工作壓力的同時(shí)，也面臨著知識(shí)和技能方面挑戰(zhàn)。自然資源部雖陸續(xù)出臺(tái)以《省級(jí)指南》和《市級(jí)指南》為代表的各級(jí)各類規(guī)劃的編制指南，對(duì)現(xiàn)階段的國(guó)土空間總體規(guī)劃編制工作起到了一定的指導(dǎo)和規(guī)范作用。但作為國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)支撐的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還未形成，國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)體系正通過(guò)各項(xiàng)實(shí)踐和理論研究積極開(kāi)展探索。近年來(lái)，教育界和學(xué)術(shù)界就國(guó)土空間規(guī)劃的人才培養(yǎng)體系構(gòu)建、城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育改革開(kāi)展了熱烈討論。學(xué)術(shù)界和工業(yè)界則積極進(jìn)行規(guī)劃相關(guān)理論、 *** 、技術(shù)等方面的探討。一線的規(guī)劃編制人員針對(duì)不同層級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃編制的技術(shù)和 *** 等貢獻(xiàn)了來(lái)自實(shí)踐的真知灼見(jiàn)。
新的國(guó)土空間規(guī)劃體系對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進(jìn)行了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和繼承發(fā)展。過(guò)往這三類空間規(guī)劃在實(shí)踐中被證明行之有效的做法將在國(guó)土空間規(guī)劃中予以繼承和優(yōu)化，而這些被納入國(guó)土空間規(guī)劃的原城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃所涉及的知識(shí)和 *** ，應(yīng)當(dāng)是土地資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)背景的規(guī)劃編制人員互相學(xué)習(xí)的內(nèi)容。
土地資源管理背景從業(yè)人員的知識(shí)更新策略
對(duì)于土地資源管理專業(yè)背景的國(guó)土空間規(guī)劃編制人員來(lái)說(shuō)，應(yīng)熟練掌握以下6個(gè)方面在國(guó)土空間規(guī)劃中得以繼承和優(yōu)化的原土地利用規(guī)劃和土地利用管理的工作內(nèi)容：①與我國(guó)行政管理體系一致的、強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制主體和實(shí)施責(zé)任主體的“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃編制審批體系；②規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)即第三次國(guó)土調(diào)查成果及基于地理信息系統(tǒng)構(gòu)建的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)；③部分規(guī)劃編制的基礎(chǔ)性工作的理論和 *** ，例如資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)( 以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”) 中與原土地利用規(guī)劃中土地評(píng)價(jià)相似的內(nèi)容，以及“三區(qū)三線”劃定和國(guó)土空間用途管制制度中與原土地利用規(guī)劃通過(guò)土地利用分區(qū)實(shí)現(xiàn)土地用途管制相似的政策和技術(shù)手段；④作為規(guī)劃編制依據(jù)的土地資源相關(guān)法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等，以及國(guó)家為保護(hù)耕地、節(jié)約集約利用土地而實(shí)施的各項(xiàng)土地政策；⑤通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃調(diào)整區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)和優(yōu)化布局涉及的土地等不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)調(diào)整；⑥通過(guò)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、耕地保有量、建設(shè)用地規(guī)模、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積等與土地資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)相關(guān)的約束性指標(biāo)的逐級(jí)分解，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃自上而下的縱向傳導(dǎo)和約束的剛性管控方式。
擁有土地資源管理專業(yè)背景的原先從事土地利用規(guī)劃相關(guān)工作的從業(yè)人員，若要參與國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，需要面臨以下3 個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：①規(guī)劃思路轉(zhuǎn)變，從關(guān)注自然資源中的土地資源這個(gè)單一要素，轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]規(guī)劃區(qū)域所有自然資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用；②規(guī)劃的價(jià)值取向從原先重點(diǎn)考慮土地經(jīng)濟(jì)效益向統(tǒng)籌考慮生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)“三位一體”價(jià)值轉(zhuǎn)變；③規(guī)劃的 *** 和技術(shù)轉(zhuǎn)變，需要系統(tǒng)學(xué)習(xí)區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中包括規(guī)劃的基礎(chǔ)理論、原理和主要規(guī)劃技術(shù) *** ，以及過(guò)往規(guī)劃成果等內(nèi)容。同時(shí)，要重視學(xué)習(xí)統(tǒng)計(jì)學(xué)、數(shù)據(jù)科學(xué)及信息科學(xué)的相關(guān)知識(shí)和技術(shù)手段，以增強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析對(duì)決策的支撐作用，提升規(guī)劃編制的科學(xué)性。其中，規(guī)劃師最有可能遇到的知識(shí)短板是在國(guó)土空間規(guī)劃體系“全域—全要素—全過(guò)程”技術(shù)體系框架方面，由于其涉及的學(xué)科領(lǐng)域和知識(shí)領(lǐng)域更寬泛，規(guī)劃師既需要對(duì)規(guī)劃區(qū)全域、全要素、全過(guò)程具備整體認(rèn)識(shí)，也需具備山、水、林、田、湖、草等具體空間要素的利用方式及其利用條件方面的專業(yè)知識(shí)，并且掌握某層級(jí)或某類國(guó)土空間的規(guī)劃編制的具體技術(shù) *** 。以編制市級(jí)總體規(guī)劃為例，原先編制市級(jí)土地利用總體規(guī)劃涉及中心城區(qū)范圍時(shí)，只需要規(guī)劃師在劃定土地利用功能區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)用地管制分區(qū)并明確管制規(guī)則，但在現(xiàn)階段需要規(guī)劃師按照《市級(jí)指南》的要求，在劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的基礎(chǔ)上對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)進(jìn)行規(guī)劃分區(qū)，對(duì)中心城區(qū)要進(jìn)一步細(xì)化至二級(jí)規(guī)劃分區(qū)。這就要求土地資源管理背景的規(guī)劃師具備一定的涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)核心工作內(nèi)容的知識(shí)，即城市規(guī)劃、城市交通與道路系統(tǒng)規(guī)劃、城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、歷史文化遺產(chǎn)及風(fēng)貌保護(hù)、城市綠地規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)等方面的知識(shí)。
城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員的知識(shí)更新策略
無(wú)論是建筑學(xué)背景的“城鄉(xiāng)規(guī)劃”還是地理學(xué)背景的“人文地理與城鄉(xiāng)規(guī)劃”，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)教育和規(guī)劃實(shí)踐大多落腳在城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的建設(shè)空間，注重開(kāi)發(fā)建設(shè)。無(wú)論是宏觀層面的區(qū)域間的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是中觀層面的城市中各類建設(shè)用地布局、城市各類設(shè)施的建設(shè)指引，還是微觀層面的城市形態(tài)與風(fēng)貌塑造，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科對(duì)開(kāi)發(fā)導(dǎo)向下的城鄉(xiāng)建設(shè)空間都形成了一套行之有效的規(guī)劃理論與技術(shù) *** 。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃的“可操作性”和“可實(shí)施性”始終是評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)規(guī)劃成效的重要指標(biāo)之一。通過(guò)解讀《市級(jí)指南》可以發(fā)現(xiàn)，目前涉及中心城區(qū)的國(guó)土空間總體規(guī)劃相關(guān)要求基本是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的核心內(nèi)容的延續(xù)與傳承，而市域?qū)用鎳?guó)土空間結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化、國(guó)土空間分區(qū)與管控、資源要素的保護(hù)與利用及國(guó)土綜合整治與生態(tài)修復(fù)等相關(guān)內(nèi)容，則是城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員面臨的知識(shí)缺口。
同時(shí)，隨著生態(tài)文明建設(shè)理念的提出，“雙評(píng)價(jià)”成為國(guó)土空間規(guī)劃各類工作開(kāi)展的重要基礎(chǔ)，底線控制的總體思路在國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中的重要性進(jìn)一步凸顯出來(lái)。因此，對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃背景的從業(yè)人員來(lái)說(shuō)，將面臨規(guī)劃思路的總體轉(zhuǎn)變，即從過(guò)去“以城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)域?yàn)橹鲗?dǎo)，兼顧外圍非建設(shè)區(qū)域”的“開(kāi)發(fā)型”思路，轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸谌虮Ｗo(hù)與開(kāi)發(fā)總體格局約束下，合理進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)”的“保護(hù)與開(kāi)發(fā)并重”思路，同時(shí)需要調(diào)整相關(guān)的技術(shù)路線與工作路徑。
在新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃編制的新要求下，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員將面臨多方面知識(shí)的更新與重構(gòu)。在空間層面上，規(guī)劃范圍需由城鄉(xiāng)建設(shè)空間拓展到全域空間，由“規(guī)劃區(qū)”到“城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)地區(qū)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)”再到全域整體；在規(guī)劃要素上，關(guān)注重點(diǎn)應(yīng)由與城鄉(xiāng)建設(shè)緊密聯(lián)系的土地資源拓展到全域全要素的統(tǒng)籌管控，形成開(kāi)發(fā)與保護(hù)相協(xié)調(diào)的總體格局；在技術(shù)路徑上，在城鄉(xiāng)建設(shè)區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，向前應(yīng)契合“雙評(píng)價(jià)”的總體約束，向后應(yīng)銜接國(guó)土綜合整治和自然資源集約節(jié)約利用的相關(guān)要求，形成對(duì)國(guó)土資源全面的、全過(guò)程的規(guī)劃引導(dǎo)。
在國(guó)土空間構(gòu)成要素的知識(shí)方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)在掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃歷來(lái)關(guān)注的各類建設(shè)空間的空間特性和使用特征的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充對(duì)山、水、林、田、湖、草等國(guó)土空間構(gòu)成要素的知識(shí)，以期對(duì)構(gòu)成國(guó)土空間的全要素形成整體的認(rèn)知。在國(guó)土空間使用的知識(shí)方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)熟悉各類自然空間(即生態(tài)空間)、半自然空間(即農(nóng)業(yè)空間)、人工空間(即城鎮(zhèn)空間)的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、修復(fù)和治理等方式，透徹認(rèn)識(shí)空間的組織安排與人類活動(dòng)的關(guān)系，為各類空間使用的戰(zhàn)略性評(píng)估和全面平衡打好基礎(chǔ)。在規(guī)劃的知識(shí)方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃背景從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)充分了解人類生產(chǎn)、生活各類活動(dòng)對(duì)廣泛國(guó)土空間的利用 *** 與空間使用行為，并在此基礎(chǔ)上以高效率利用與高質(zhì)量保護(hù)為導(dǎo)向研究國(guó)土空間資源的合理配置，優(yōu)化國(guó)土空間使用配置的方式 *** 。
針對(duì)自然資源保護(hù)開(kāi)發(fā)利用的知識(shí)更新策略
《若干意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)“國(guó)土空間規(guī)劃是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的關(guān)鍵舉措”，因此規(guī)劃編制人員都應(yīng)在充分理解生態(tài)文明內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，深刻認(rèn)識(shí)國(guó)土空間規(guī)劃體系體現(xiàn)出的生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的導(dǎo)向。
由于規(guī)劃編制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)備和分析、“雙評(píng)價(jià)”、針對(duì)各地實(shí)際的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)重大問(wèn)題的專題研究，以及主體功能分區(qū)、三條控制線劃定等工作，均涉及國(guó)土空間構(gòu)成要素和國(guó)土空間使用兩個(gè)類型的知識(shí)，所以兩個(gè)專業(yè)背景的規(guī)劃師都需要盡早重視對(duì)這部分知識(shí)進(jìn)行更新。規(guī)劃師除了從資源科學(xué)角度學(xué)習(xí)自然資源的基本特征、分布規(guī)律及評(píng)價(jià)和利用 *** 之外，還應(yīng)重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有自然資源，包括土地、水、生物、海洋、礦產(chǎn)、氣候等資源，以及區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀、資源保護(hù)開(kāi)發(fā)與利用中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行全面了解。
以水資源為例，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本國(guó)情。由于水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化等問(wèn)題成為嚴(yán)重制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和城市高質(zhì)量發(fā)展最重要因素，《省級(jí)指南》《市級(jí)指南》中都特別強(qiáng)調(diào)了水資源的底線約束作用，要求按照“四定”原則優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)和空間布局，形成與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全相匹配的國(guó)土空間布局。《市級(jí)指南》還將“水資源供需平衡方案”“用水總量作為約束性指標(biāo)如何落實(shí)分解”等水資源相關(guān)內(nèi)容作為市級(jí)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。
土地資源管理專業(yè)一般在土地資源學(xué)和土地利用規(guī)劃學(xué)兩門課程中講授水資源相關(guān)內(nèi)容，但學(xué)時(shí)非常有限。在土地資源學(xué)中將水資源作為構(gòu)成土地資源的要素，一般安排1 學(xué)時(shí)簡(jiǎn)單介紹地下水和地表水的概念、分類、開(kāi)發(fā)利用及水文條件對(duì)農(nóng)用地和城市用地的影響等內(nèi)容。在土地利用規(guī)劃學(xué)中一般安排1～2學(xué)時(shí)由老師在土地利用詳細(xì)規(guī)劃—水利工程用地規(guī)劃章節(jié)介紹世界各地的水資源概況、水資源類型和開(kāi)發(fā)方式，以及供水、灌排工程用地規(guī)劃。縱觀幾所城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)強(qiáng)校的本科培養(yǎng)方案，均未單獨(dú)開(kāi)設(shè)與水資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)相關(guān)的課程，一般只在自然地理學(xué)、普通地質(zhì)學(xué)這類專業(yè)基礎(chǔ)課中對(duì)水資源進(jìn)行常識(shí)性介紹。由此推斷，水資源和水環(huán)境評(píng)價(jià)尤其是水資源承載力評(píng)價(jià)、水資源供需預(yù)測(cè)、水資源配置和保護(hù)的基本內(nèi)容與常用 *** 應(yīng)當(dāng)是規(guī)劃編制人員亟需補(bǔ)足的專業(yè)知識(shí)。
如果涉及沿海地區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃編制，需要開(kāi)展與海洋相關(guān)的專題研究，編制海陸統(tǒng)籌的國(guó)土空間總體規(guī)劃。因此，規(guī)劃編制人員還需主動(dòng)學(xué)習(xí)海洋科學(xué)領(lǐng)域中海洋資源調(diào)查、評(píng)價(jià)、開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)等方面的基礎(chǔ)知識(shí)。
本輪國(guó)土空間總體規(guī)劃編制項(xiàng)目的市場(chǎng)范圍與過(guò)去的城鄉(xiāng)規(guī)劃類似，規(guī)劃單位的服務(wù)對(duì)象沒(méi)有明顯的屬地限制。例如，北京、廣州等發(fā)達(dá)地區(qū)的國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和高校規(guī)劃院承擔(dān)了一部分西部地區(qū)市級(jí)、縣級(jí)總體規(guī)劃的編制。跨地域承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)，一方面改善了全國(guó)規(guī)劃技術(shù)力量分布不均衡的現(xiàn)狀，保證了技術(shù)力量薄弱的地區(qū)能夠獲得高水平的規(guī)劃技術(shù)服務(wù)；另一方面與原土地利用規(guī)劃主要由體制內(nèi)規(guī)劃單位為屬地 *** 提供規(guī)劃編制服務(wù)不同，長(zhǎng)期由一家規(guī)劃編制單位承擔(dān)某區(qū)域的規(guī)劃編制任務(wù)，編制單位能夠?qū)σ?guī)劃區(qū)的自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地方 *** 施政思路和發(fā)展需求等情況非常熟悉，并且儲(chǔ)備了相當(dāng)數(shù)量的規(guī)劃編制所需的基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)。與之相比，打破屬地限制承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)有一定的劣勢(shì)。此外，有專家預(yù)判本輪國(guó)土空間規(guī)劃改革之后提出，規(guī)劃市場(chǎng)范圍與規(guī)劃高等院校服務(wù)腹地將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)新的特征——針對(duì)特定地域的持續(xù)服務(wù)和理論輸出將成為常態(tài)。因此，現(xiàn)階段打破屬地限制參與某區(qū)域的國(guó)土空間總體規(guī)劃編制的規(guī)劃人員更應(yīng)該重視補(bǔ)充該區(qū)域國(guó)土空間要素和國(guó)土空間使用的相關(guān)知識(shí)，這對(duì)于將來(lái)完成詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃編制任務(wù)大有裨益。
結(jié)語(yǔ)
國(guó)土空間規(guī)劃編制工作內(nèi)容繁雜，縱向貫穿從宏觀到微觀的多個(gè)層級(jí)，橫向涉及我國(guó)國(guó)土空間的全要素，涉及諸多學(xué)科領(lǐng)域的理論和 *** 。規(guī)劃編制人員應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識(shí)某項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)的基礎(chǔ)上，厘清這項(xiàng)規(guī)劃涉及的國(guó)土空間要素，以及國(guó)土空間現(xiàn)狀和未來(lái)的用途，依據(jù)自身知識(shí)、技能儲(chǔ)備和可獲得的學(xué)習(xí)資源，適當(dāng)補(bǔ)充相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識(shí)，努力做到精通支撐國(guó)土空間規(guī)劃的某一學(xué)科的知識(shí)并在規(guī)劃編制實(shí)踐中有所專長(zhǎng)的同時(shí)，拓寬視野積極學(xué)習(xí)其他國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)學(xué)科的知識(shí)以優(yōu)化自身知識(shí)結(jié)構(gòu)。希望在多學(xué)科背景的團(tuán)隊(duì)合作中，各種專業(yè)背景的規(guī)劃師之間能高效溝通、取長(zhǎng)補(bǔ)短、融合創(chuàng)新，規(guī)劃師在從事規(guī)劃編制工作時(shí)能運(yùn)用綜合思維的能力更全面的分析問(wèn)題，進(jìn)而提出更優(yōu)的規(guī)劃方案。此外，通過(guò)當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃改革實(shí)踐，在未來(lái)必然會(huì)不斷提出新理論、產(chǎn)生新知識(shí)、發(fā)展出新 *** ，這也要求規(guī)劃編制相關(guān)人員主動(dòng)跟進(jìn)與學(xué)習(xí)。
文章來(lái)源
規(guī)劃師雜志
作者 | 肖穎 申峻霞
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